权力与权利、直接与间接 ——在司法监督的路径优化中探寻司法公正

摘要：

司法监督是司法公正的必要保障,没有司法监督就没有司法公正。但司法监督实施不当有可能损害司法独立，影响司法公正。

我国当下司法监督工作之弊在于未能遵照司法活动内在规律，监督手段过于直接，很多情况下监督力量反而构成了对正常审判活动的不当干扰，成为司法公正的负能量。另一个弊端在于专业力量未能与社会力量有效结合，各自为战，未能形成合力。

将司法监督手段分为直接监督与间接监督、权力监督与权利监督，两相比较，权利监督、间接监督既能实现有效监督，又能避免权力监督、直接监督不可克服的弊端，应作为加强司法监督的的优选路径及改革方向。

司法监督优选路径确立以后，可以审判公开制度、司法人员财产申报及公开制度、司法去行政化等重点制度建设为突破口，做好加减法，以点带面，全面提升司法监督工作水平，推进司法公正。

关键词：司法监督 优选路径司法公正

   权力没有监督，则会滥用，司法权亦然。从这个意义上说，没有司法监督[1]就没有司法公正。司法监督是司法公正的必要保障，但仅此并不足以实现司法公正，司法公正的首要前提是司法独立，司法监督的界限在于既能实现有效监督，又不能越线妨碍司法独立。基于此，司法监督的手段、方法成为需要深入研究的课题。

一、现实的要求：转变理念、改进监督

（一）我国司法工作成绩有目共睹、问题不容回避

回顾以往发展历程，我国司法工作取得了显著的成绩，通过历次的司法改革，初步建立了一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍，审判方式改革取得了巨大成就，司法体制改革也有了一定程度的进展。同时也应清醒的看到，司法领域存在无法忽视的诸多问题，毋容讳言，司法领域存在一些丑恶现象。近年来，陆续出现的一些贪腐、滥权、渎职案件，虽然相比整个系统来说是个别的、偶发的，但这些事件严重影响了司法机关的公信力，在社会、民众中产生了极其恶劣的影响，虽然原因很多，但司法监督不到位毫无疑问是其中的一个。

（二）司法机关[2]在法治社会建设格局中的地位日趋重要，司法权威有待加强

随着建设社会主义法治国家目标的确立及逐步实施，司法机关作为社会纠纷的仲裁者及矛盾冲突的化解器，在国家权力运行、社会发展中必然扮演越来越重要的角色，客观上要求其具有与履行职责相适应的权威。但从现实看，司法权威离这一目标还有不小的差距。实践中还存在数量众多的案件不能做到案结事了，涉诉信访日益成为社会焦点问题，法院判决的既判力遭遇重大挑战，司法裁判结果也未能得到其他国家机关、社会各界的高度认同，地方保护等问题严重困扰执行问题。应有的公信力，崇高的司法权威是不会当然获得的，而是需要以实际成绩来换取。除了司法系统自身的努力外，还需要高效的外部监督，两方面有机结合，树立风清气正的行业风气，做出的胜败皆服的工作业绩，通过自身素质的提高，推动树立司法权威的其他要素向有利方面转化，为承担日益重要的历史责任创造条件。

（三）监督体系庞大，理念有待转变

现行的司法监督呈现多头共管、内外兼治的特点，既有国家机构的监督，也有社会力量的参与；既有外部监督，也有内部制约。与其他国家相比较，我国司法监督体系十分发达，但实际效果尚待提高。究其原因，不是监督机构不够多，而是民众参与渠道较少；不是权力制衡力度不强，而是权利制约力量较弱；不是监督手段过少，而是监督的基础条件不足，上述问题产生的根本原因是监督理念与现实的要求存在巨大的差距。

二、当前司法监督存在的主要问题

（一）监督的切入点不准。一是往往将监督的着重点放在具体案件处理上,而不是在宏观层面。而监督机构工作人员就具体审判业务而言相较司法人员没有专业优势，无法保证具体案件的监督效果。二是重具体违纪案件处理，轻廉政制度的建立、落实。

（二）注重加强监督机构职权，忽视创造监督条件。以往加强审判监督的具体举措，往往表现为增设监督机构，强化监督机构职权，而忽视监督条件的创造。一是由于审判公开等工作尚待完善，使司法监督因缺乏基本条件而难以实际发挥作用。二是司法人员财产信息没有公示途径，公众无法对其进行监督。

（三）注重专业监督作用的发挥，没有与其他监督力量形成合力。专业监督力量与社会舆论等其他非专业监督力量配合不够，未能有效解决有限监督人员与众多被监督对象这一人力资源巨大反差给监督造成的困难，监督效果离社会的期望尚有差距。

（四）注重权力建设，忽视权利配置。一是当事人的诉讼权利在司法实践中未能得到充分的保障，其答辩权、阅卷复制权、举证、质证、辩论等权利经常受到各种不当干扰和限制。二是律师的职业环境和执业权利尚待改善和加强。在诉讼特别是刑事诉讼中，律师经常会面临“会见难、阅卷难、调查取证难”等问题。三是当事人对延期、中止、合并审理、简易程序与普通程序之间过渡等程序性问题缺乏参与。

（五）监督正当化的保障机制欠缺。一是实施监督人员的职业素养保障机制，利益回避机制均未能有效建立，无法避免司法监督权被不当利用将正常的司法监督变为违法的司法干涉。二是现实中存在监督权滥用的情况。如民事抗诉范围宽泛，国家权力的过分介入影响了民事诉讼意思自治、不告不理的基本原则。发回重审适用范围过于宽泛，有些案件二审在查明事实的基础上可直接裁判，但鉴于案件当事人诉求激烈，实体判决后可能引发信访等因素不敢于担当责任，而将案件发回，将矛盾转移。这样无端增加了当事人的诉累，而且往往案件到下级法院也没有其他好的解决办法。

三、司法监督手段分类及比较

（一）直接监督与间接监督[3]

直接监督即各类监督主体通过对具体案件、具体司法行为的监督，来直接达到司法公正这一监督目的。间接监督即各类监督主体通过对司法制度落实情况，司法人员的执业素质、廉洁性等的监督来间接达到司法公正这一监督目的。各类监督方式大多同时具有上述两类监督手段。两种监督方手段相比较，间接监督更有利于达到监督的效果，这是因为：

1．司法的内在规律要求

首先，司法裁判是法官根据其掌握的法律知识，对现有的诉讼证据进行取舍，认定相关法律事实进而对争议的权利义务关系做出评价的过程，其本质系一种理性的思维和判断过程，内在要求排除一切干扰，因此法官独立做出裁判是实现司法公正的最基本途径和保证。另一方面，司法权作为权力的一种天然具有滥用的可能和倾向，司法监督是实现司法公正的必要保证。间接监督相较直接监督既可以最大限度减少对法官的独立裁判构成干扰，又可实现司法监督的目标，是法官独立做出裁判实现司法公正和通过监督确保司法公正两种价值的最佳结合点。

其次，司法裁判这一理性思维和判断过程，还要求裁判者与争议纠纷没有任何利害关系，在思考前没有任何预设立场，即法官在争议各方中居于中立地位。司法领域建立了严格的法官回避制度，通过严谨的程序确保法官的中立性，相比之下，其他监督主体虽有中立性的必要要求，但无相应的程序保障。因此将司法监督主体与具体案件的处理过程及结果适当隔离更有利于实现司法公正，而间接监督自然是最佳选择。

第三，司法裁判行为要求法官既具有精深的法律素养，又熟悉司法运行的内在规律，而司法监督主体在这两方面相较法官都无优势，直接介入具体案件的处理既无法保证监督的效果，还有可能构成对司法的不当干涉影响司法公正的实现。

2．监督的内在规律要求

首先，受编制及社会成本等条件限制，各类监督机构人员都是有限的，而相比而言被监督对象（司法人员及司法行为）则是不特定的、众多的，如何处理单薄的专业监督人员与众多的被监督对象之间的矛盾，以有限的力量实现监督效果的最大化是监督面临的首要问题。要解决这一矛盾，一是要走群众路线，将各类社会主体这一非专业监督力量动员起来，使非专业监督成为监督的主要力量，取得人力资源上的绝对优势。二是针对非专业监督力量的特点，将监督重点放在司法人员的廉洁性，提供违法违纪的线索等间接监督方式上来。三是专业监督力量把重点放在通过完善审判公开制度及公务员财产申报及公开制度，为群众监督创造条件上来。

其次，司法监督机构虽然在具体案件处理上力不从心，但其优势在于对司法腐败等问题有宏观的把握，而且都有相应的职权，可以针对形成的原因建立相关的制度，通过制定修改法律法规明确法律适用争议，在腐败多发领域缩小法官自由裁量范围。建立健全预防腐败措施并通过执法检查督促落实，通过任职条件、职务任免提高司法人员素质。

（二）权力对权力的监督与权利对权力的监督

在我国司法监督体系中，人大监督、检察监督、上下级法院之间的监督、纪检监察监督属于权利对权力的监督，社会舆论监督、当事人监督属于权利对权力的监督。权力对权力的监督是完全必要的，但应将下一步加强监督的重点放在权利对权力的监督上。这是因为：

1．以权力监督权力有其固有的无法克服的缺陷

每种权力都有滥用的可能，权力与权力之间没有当然的道德优越性，当用一种权力监督另一权力时，如何保证实施监督的权力不被滥用又成为一个新的问题，如果为解决这一问题再为其设立另一种监督权力，那么会陷入权力监督无限循环且永远不会解决既定问题的陷阱。当然，以权利监督权力也无法避免权利的滥用。但与权力滥用相比，权利滥用属于两权相害取其轻的次优选择。这是因为，首先，权利监督没有强制力，而权力监督则相反，在两者同等程度滥用的情况下，后者造成不良影响的可能性更大。其次，在造成同等不良影响的情况下，由于社会公众对权力主体具有更高的期望和要求，社会对权利滥用的反应要明显小于权力滥用。第三，在在我国这一官本位色彩较为浓厚的国家，权利相比权力而言，从总体意义上处于弱势，权利主体行使监督权滥用的可能性较小。

2．以权利监督权力能有效的降低权力监督的成本

首先，以权利行使监督的主体都非履行国家公务，国家财政无须为此支付任何劳动报酬，承担经济成本。从我国各类司法监督机关面临的困境来看，案多人少，经费紧张，缺乏调查手段和力量成为普遍性的问题。如人大监督面临的一个突出问题就是没有专业的调查力量，无法对监督对象履职行为进行有效的监督。如何破解这一问题，是采取继续增加人员编制，扩充办公经费这一单纯加强自身力量方式，还是采取走群众路线，动员各类社会主体参与对权力的监督这一借力打力的策略方式，孰高孰低、孰优孰劣、一看便知，毋庸赘述。而且我国目前财政供养人员的规模已经十分庞大，很多地方都属于吃饭财政，增加编制，扩充经费不具有现实的可能性。

其次，以权利监督权力可以避免增加国家的道义成本。在我国这次刑诉法修改过程中，围绕侦查机关增加侦查手段的问题社会各界产生了激烈的争论，持赞成意见的一方认为当前的社会治安面临的严峻形势需要赋予侦查机关更多的侦查手段，而反对方认为更多更新的侦查手段的应用在有利于打击犯罪的同时也极易被滥用侵犯人权。从此次激烈争论可以看出，通过扩大直接监督方式增强对国家和社会的控制的同时也可能会增加国家权力运行的道义成本。

因此，走群众路线，动员社会各界力量，在全社会营造人人有条件、有兴趣、有责任的监督氛围，是既可以节约经费、降低成本、提高效果又不会产生诸如财政压力、侵犯人权等消极效果的一条康庄大道。

3．在代议制民主中，以权利监督权力是一种终极意义的监督

代议制民主属于间接民主，在这种国家体制中，国家的主权属于全体国民，但具体的行使需委托给代议机关。代议机关由公民选举产生，理论上应该代表全体公民的意志。但代议机关毕竟不是国家的主人全体国民，作为一个机关当然有其自身的利益，因此对代议机关进行监督以保障国家权力的正确行使属于题中应有之义，而公民对代议机关为代表的国家机关的监督的终极形式即表现为权利对权力的监督。

四、历史的选择：优选路径下的重点制度建设

（一）坚持中完善，在既有监督体系下落实优选路径

确定权利监督、间接监督作为加强司法监督的的优选路径，是从改革方向的意义上来说的。确立优选路径并非否定推翻现有的司法监督体系，正确的改革思路是在现有基础上根据优选路径对原有监督制度不断进行改造、完善。具体做法是在逐步扩大权利监督、间接监督的基础上，根据司法监督实际效果不断调整权力监督、直接监督与权利监督、间接监督的比例，最终确定最佳的黄金分割比。在改革的过程中对相关的监督机构和职能进行重组、优化，最终形成无法滥权的基础环境、精简高效的专业监督、积极有效社会监督这一理想状态。

（二）审判公开制度

“阳光是最好的防腐剂”，如果说公正是司法的生命，公开则是公正最重要的生命保障系统。我国的审判公开取得了重大积极的成就。但不可否认，与社会主义法治国家的要求和社会的巨大期望相比，此项工作尚有较大的差距，应该着力加强。

1．拓宽公开渠道。旁听制度是审判公开的一项重要制度，但实践中，这一制度落实的并不尽如人意。一是法院只是在办公场所的公告栏发布开庭公告，以致多数公众无法获取法院开庭审判的信息,因而失去旁听审判的机会。二是很多法院以维护法庭秩序为由，限制非开庭当事人进入审判区域，为其他公民旁听庭审设置了繁复的批准程序，变相剥夺了其他公民的庭审旁听权。对这一点，具体法院也有不得已的苦衷。主要是法警等庭审保安力量不足，很多案件背景复杂，矛盾激烈，如对进入审判区域人员不加任何限制则一旦遇到一些庭审突发情况，法院无力有效处置。针对上述问题和困难，应大力加强庭审信息化建设，将开庭公告、裁判文书等在互联网上公开，方便社会监督。同时，可以尝试建立庭审网络直播系统，任何公民如有兴趣，可以通过网络远程旁听庭审，这样既方便了社会监督，也缓解了法院的安全压力。对一些敏感、重大案件，有大量情绪激动的家属参与旁听，有可能影响庭审秩序的，也可将开庭场所与旁听场所分离，建立专门的视频直播旁听场所，这样既可避免旁听人员情绪对庭审现场的影响，也可缓解庭审现场有限坐席与旁听人员巨大需求之间的矛盾。

2．加强程序公开。对合议庭人员回避、中途变更、审限延期、中止、合并审理、简易程序与普通程序之间过渡等程序性事项应建立健全当事人参与制度，事先征求当事人的意见，在结果作出后及时通知并说明理由。

3．大力推行裁判文书说明理由制度。近年来，随着司法体制改革的一步步推进，裁判文书的制作逐步实现了实体与程序兼重，公正与公开并举，取得了长足进步。但现实中仍存在不少问题，主要表现在有的裁判文书对采用的证据缺少必要的分析和解释，对案件事实的法律认定，缺乏法理论证，表述裁判理由的论证缺乏逻辑性[4]。针对上述问题，在裁判文书评查中，要将裁判文书说理作为重要的考核内容，并制定详细的考核项目，主要有以下内容:当事人争议焦点是否准确归纳、争议焦点所涉及的相关证据进行是否有详细明确的分析和认证，案件事实的论述是否简练与完整，裁判理由说理部分是否全面、重点内容论证是否透彻、逻辑是否严谨。

（三）司法人员财产申报及公开制度

财产申报制度被称为“阳光法案”,是指国家公职人员依照规定的期限和方式向有关机关申报规定范围内的财产并接受有关机关监督检查的制度，是当今世界各国普遍实行的一项制度[5]。近年来，每逢全国“两会”，该项制度都是热议话题之一，社会对该项制度寄予了极大的期望和关注。现在，该项制度在我国取得了阶段性成果。2010年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,规定除报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴及从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得等收入情况外,还需报告本人、配偶、共同生活的子女的房产情况及投资或持有有价证券、股票、期货、基金等金融理财产品的情况,并且要报告配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业及注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。财产申报制度的核心内容是财产申报和财产公开，我国现在的相关制度对社会公众采取的是保密原则，只有财产申报，缺乏财产公开，而两者之间是互相依存，不可或缺的环节。因为只有财产公开才能接受社会的监督，验证申报的真实性。

可以预见，随着政治体制改革的推进及社会主义法治国家进程的加快，完整的财产申报及公开制度会终究落地。而该项制度的推行，必将大大促进公职人员廉政建设，提高国家权力运行的正当性，增加社会对权力合理性的认同。因此，从现在开始到该制度落地，我国司法系统面临一个提高自身廉洁性及应然政治地位的重大机遇期。因为如前所述，司法的内在规律性要求最大限度的独立性，但出于对权力滥用防范的需要司法监督又有必要性，财产申报及公开制度作为终极的防腐利器，兼具权利监督与间接监督的优点，我国司法系统如在全国各行业中率先实施这一制度，必然会促进我国司法系统及人员的廉洁性，最大限度减少司法腐败丑恶现象，极大提升司法机关在国家权力机构及社会的地位，为履行社会主义法治国家所赋予的职责做好自身准备。而建设一个获得社会高度认同、具有崇高社会威望的裁判机关也是建设社会主义法治国家的必然要求，因此我国在政治体制改革中，在进行公职人员财产申报及公开制度试点时，可以将司法系统列入第一批试点名单，通过建设中立、高效、廉洁的司法裁判机关，为解决改革中出现的各类矛盾，进一步推进改革创造条件。

（四）司法去行政化

如果说司法公开及司法人员财产申报及公开制度是加法，为司法监督机制增添血肉，强筋壮骨，那么司法去行政化则是减法，为司法监督机制去除赘肉，提高效能。

司法活动是一个理性思考的过程，强调排除外来干扰，由法官根据自己掌握的法律知识，结合案件证据情况，形成心证，认定事实，适用法律。司法的这一内在特点天然排斥行政命令。行政命令的特点是上级服从下级，强调服从，排除个人理性。

司法去行政化有两大作用，从内部来说，可以解决长期以来存在的“审者不判、判者不审”的问题，使合议庭成为案件真正的裁判者，减少案件处理过程中的不正常干扰。因为从理论上来说，公民作为当事人进入民事诉讼的机会不多，与某一普通承办法官通过各种关系认识的几率也很小，此种情况下更容易保证法官的中立性。而在司法行政化下，案件裁判权集中于行政领导，行政领导相较普通法官，其从事的社会活动更丰富，社会关系更为复杂，因此从理论上讲受各种不当干扰的概率更大。更有甚者，与某一行政领导有某种特殊关系的人员可能成为诉讼“掮客”，专门承揽某一法院、某一类型的诉讼案件的公关活动。另一方面，从外部来说，司法的去行政化可以成为法院抵制外部不当干扰，尤其是其他权力不当干扰的根本性措施。因为外部干扰的基本途径都是通过各种渠道作用于法院各级领导，然后由领导通过司法行政渠道传递给承办法官，或者通过法定程序（审委会）决定。如司法去行政化，法院领导不再能够过问案件，那么外部不当干扰将无从下口。

司法去行政化涉及方方面面，对人民法院有着深刻的影响。可从以下几个方面着手，一是上下级法院的关系问题，很多地方法院内部具体案件请示汇报较为普遍，使上下级法院之间关系异化；二是审委会的存在与职能问题，由于上会的案件大多为疑难复杂案件，且会议时间短、案件多，参与研究的各位委员多为兼职大多有繁重的其他行政事务，投入的精力较少，因此很难保证效果，往往成为法官推卸责任的手段以及其他不当干预的正当渠道；三是案件层层签发制度，很多地方将此作为法院内部审判权分级行使的根本措施，实际上，案件签发制度是司法行政化的核心所在，如去行政化，势必对案件签发制度予以变革。

[1]司法监督可有两种意思，既司法权作为监督者或者被监督者，本文指后一种。

[2]在我国，人民法院及人民检察院统称为司法机关，本文司法机关专指人民法院。

[3]直接监督与间接监督区别主要是指达到案件处理司法公正这一目标使用的手段距离具体插手案件实体处理的远近。

[4]何波：《民商事裁判文书的制作与说理》，载《人民司法·应用》，2009年第3期，第37页。

[5]袁东生：《我国实行官员财产公开的路径分析》，载《山东社会科学》2011年第2期（总第186期），第169页。