理论文章：科学规划和推进依法治国

　　依法治国，就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家[1]，要求国家的政治、经济运作以及社会各方面的活动统统依照法律进行，不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简而言之，依法治国就是依照法律来治理国家。十八大以来，习近平总书记在讲话中多次深刻阐述了全面推进依法治国的一系列重大问题，明确提出了加强法治建设的新要求，强调要不断开创依法治国新局面。纵观当前形势，改革已经进入深水区，无法再“摸着石头过河”，三十年改革的实践也已充分为重新规划顶层设计奠定了良好的基础，包括贯彻和落实依法治国理念在内的各项改革实践，应当自上而下，科学规划，统筹布局，有序推进。

　　一、依法治国必须针对国情实际科学规划

　　习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，法律随着实践发展而发展，要完善立法规划，提高法律的针对性、及时性、系统性。我国幅员辽阔，各地区间发展极不均衡，推进法治治理模式绝不是一拍脑袋、一蹴而就的事，必须科学规划，统筹推进。

　　法律制定的滞后性特点和法律运用的稳定性要求决定了依法治国需要科学且长期的规划。法律的制定历来都是滞后于社会发展的，“任何立法都是立法者在特定时期所形成的社会愿望与要求” [2]。但是，社会不断变化使得立法时所确立的规则难以适用于已产生变化的社会情势。据2008年国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》白皮书披露的数据，在当时有效的229部法律中，改革开放以来经历过一次以上修改的就有71部，其中《刑法》自制定以来先后修改7次[3]。但国家和社会的治理需要法律保持相对的稳定性，频繁变动修改的法律不仅会给实际运用带来不便，从长远看还会损害到法律的权威性。虽然我国历来重视立法规划工作，全国人大常委会早在八届人大开始即每年制定立法计划，社会主义特色法律体系也在各方努力下初步形成，不过客观地看，受立法主体多样化、精英化等因素影响，我国立法工作仍然存在制度非法定、权限不清、程序失范、较低实施率、民主性缺乏等问题[4]，特别是近年来部门立法盛行，行政垄断日益突出，法律间“互相打架”情况并不鲜见。因此，有必要推动立法规划制度的法定化，强化对部门立法、地方立法的审查，进一步规范程序，严格主体，彰显民主。

　　当前所呈现的社会群体分级化和区域发展差异化决定了依法治国需要科学而统筹的规划。我国幅员辽阔，各地区之间发展极不均衡，即使是同处东部发达地区的不同区域也会存在显著差距，同时，社会资源再分配导致的社会群体间的分化也在日渐拉大。不同区域、不同主体之间存在的重大差异，首先使得法律在立法层面上就很难用有限的条文涵盖所有地区在政治、经济、文化方面的不同需求。并且，这种差异给法律的统一适用也带来了相当多的困难。如何正确处理执政党的执政权威和法治权威的关系，如何确保司法机关独立进行司法活动，如何构建更合理的立法制度以解决适用法域过大与法律统一性矛盾？种种因素决定了法治的进程必须首先回归顶层设计，自上而下通盘考虑，统筹规划。

　　二、依法治国必须坚持在党的领导下有序推进

　　中国特色社会主义，最本质的特征是坚持中国共产党领导。党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。近年来，少数人在别有用心的西方势力推动下鼓吹“三权分立”模式下的“司法独立”，叫嚣司法机构和人员非政治化。但是实际上，包括西方国家在内的任何国家，其司法执法机构均是为其政治制度服务的。美国著名的法律经济学家波斯纳曾指出：“在任命和确认联邦法官中政治具有毫无疑问的重要性。”[5]另据研究，根据对1789-2011年112位获任大法官政党归属统计，约90%以上与在任总统同属一党[6]。所谓“法官不党”只不过是一种表象，任何国家的法治也始终掌握在执政党手中。因此，我国的法治进程必须在党的领导下有序开展和推进，才能保持社会主义本质，才能保持正确的建设和发展方向。

　　贯彻依法治国理念必须正确看待和处理党的政策和国家法律的关系。究其根本，党的政策和国家法律在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。习近平同志和前全国人大常委会委员长吴邦国同志都曾经指出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志并形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。党的政策和国家法律不是割裂的，而是统一的。从党的主张制定提出到法律的形成，必须经过严格的法定程序，期间丝毫不得马虎，只有在党的领导和推动下，才能依法循序实施。

　　贯彻依法治国理念必须坚持以党的核心领导为前提。党的领导是中国最主要的政治特色，这从而也决定了中国法治建设的特色。中国社会治理和社会发展的大局始终在党的领导下协调发展，脱离了党的领导，司法工作就难以与整个社会的发展大局形成统一，同时也难以保障对司法机构实施有效和正确的监督约束。当然，另一方面来看，党的意志通过法律贯彻实施，但是党自身的活动，包括党对司法工作的领导也必须依据于宪法和法律，尊重司法固有的规律、尊重司法固有的程序。党领导立法、保证执法、带头守法是通过组织化的领导实施，而并不是党组织中的领导成员向立法和司法机构任意发号施令，这一点必须认清和坚持。

　　三、依法治国必须首先要坚持依宪治国

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。习近平同志在《首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话》中指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”习总书记的讲话，从宪法是国家根本法的地位出发，明确了依法治国首先要依宪治国。

　　推进依法治国，必须坚持全面贯彻实施宪法。宪法根本法的地位，决定了任何法律法规和其他规范性文件不得与宪法相抵触。但是实践中必须看到，各级各部门在宪法的实施方面，距离习总书记提出的“依据宪法治国理政”的要求还有差距，还有很多工作要做。一方面，宪法对于公权力运行的监督和制约功能没有得到充分发挥，个别国家机关逾越宪法规定的职权范围和程序行使公权力的行为依然存在；另一方面，目前我国保证宪法实施的监督机制和具体制度还不够健全，违宪审查机制也还不够完善。必须坚持健全完善上述各项监督制约制度，确保违宪行为及时得到纠正，确保公权力在法治的“笼子”内运行。

　　推进依法治国，必须坚持依宪保护公民的基本权利。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心。自1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出“依法治国”方略以来，可以看到，宪法所确立的公民权利得到愈来愈多的尊重和愈来愈完善的保护。但是在司法实践中，在官员考核的指标主义影响下，确实还存在着公检法三机关只讲相互配合，不讲相互制约，甚至实行三机关联合办案的情形，导致了赵作海、佘祥林等错案、冤案发生。执法机构和执法人员宪法意识的缺失，使得宪法所规定的公民权利没有得到充分尊重和保护。欲落实习总书记提出的让宪法“深入人心、走入人民群众”的要求，必须首先严格依据宪法行使权力，保障人民享有广泛的权利和自由，人民群众才能心向往之，身随之赴。

　　四、依法治国必须令民众对法治真心信服

　　人民安居乐业，国家才能安定有序。任何社会治理模式是否成功，归根结底还要看是否能够给社会成员带来福祉[7]。要通过科学而合理的规划，通过有序、有力、有效的推进措施，使法治中国的前景能够清晰的展现在民众的眼前，使法治中国的成果能被民众同步分享，让更多的民众自发地选择法治作为生活方式，这样法治中国建设之路才能越走越宽广。

　　要使民众形成正确的法治意识。越来越多的民众已经认识到，法治取代人治是中国治理模式的必然选择。但必须注意到，相当一部分民众对于法治治理模式的认识比较模糊甚至尚有偏差。法治是使人们服从规则治理的事业，是按照体现人民意志和符合社会发展的法律来治理国家的模式，但人民意志并不等同于群众意愿，以法治的名义挟持民意，片面的以当事人的满意度甚至以道德标准和群众感觉作为判定正确与否的依据，法治将走上另一个方向的歧途。要充分认识到以法治的名义迎合群众的危险性。所以，在依法治国的长期规划中，通过加强普法教育，通过规范并公示公权力的运行程序等手段，使民众树立正确的法治观念、养成规范的法治意识，真心信服这种治理模式，是必须首要考虑的重要课题。

　　要让民众对法治形成自发的敬畏和服从。老子曾云：“将欲取之，必先予之。”要得到民众的敬畏和服从，就要给民众所需要的。充分尊重并有效保障公民人权，保障人民享有广泛的自由和权利，才能够得到人民群众的拥护和支持。处于社会转型期的当代中国，各类纠纷和矛盾激增凸显，如果我们始终还是固守“刚性维稳”思维，采取“压制型法治”治理模式，社会矛盾只会愈积愈深，愈压愈烈，依法治国迟早会异化为“以法治民”。在依法治国的整体规划中，特别是在人民内部矛盾处理机制的构建中，必须优先考虑到公民权利和自由的保障，以法理情相均衡的法治原则，妥善处理和化解各类矛盾纠纷，才能使民众真心信法、守法、用法。

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　　[1]刘卉：《依法治国是实现中国梦的必然途径》 2013年5月27日检察日报

　　[2] 顾培东：《中国法治的自主型进路》，法律出版社《我的法治观》2013年版。

　　[3] 2011年5月1日起，刑法修正案八正式实施。

　　[4] 李雅琴《立法规划研究——以中国人大常委会和国务院立法规划为研究对象》

　　[5] [美]波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009版。

　　[6] 刘辉：《美国最高法院大法官选任中的意识形态因素分析》，《环球视野》第528期。

　　[7] 王利明：《法治应该成为一种生活方式》 《人民的福祉是最高的法律》北京大学出版社2013年版

作者：中共李沧区委常委、政法委书记  管习会