强化法律素质培育 提高尊法用法能力

　　课题说明：法律素质是人文素质的重要组成部分，关乎公众尊法用法能力的提升，影响和作用一个城市的依法治市水平，是提高城市发展软实力的主要因素之一。本课题旨在通过实证调查和比较分析，全面客观掌握青岛市公众法律素质状况，研究提出进一步提升我市公众法律素质的对策建议。课题组共召开了20个由法律监督机关、司法机关、行政执法部门、法律宣传部门、信访工作部门和街道干部、社区居民、在校学生等不同群体人员参加的座谈会；通过互联网和微信公共平台，与2600多人次进行了互动交流；遵循统计学原理，制作了3000份调查问卷，确定以14岁以上（具备一定民事行为能力）的公众为基本研究主体，由政法机关干部按照课题组提供的抽样配额表，采取入户调查和随机调查的方式，对不同区市、不同性别、不同年龄、不同身份、不同学历、不同职业等的2800名公众，进行了问卷发放、填写，实际收回问卷2641份。在此基础上，我们选取了其中的2000份有效问卷进行统计比较和分析研究，最终形成了此调研报告。

　　一、青岛市近年来公众法律素质培育现状

　　近年来，我市按照“六五”普法规划要求，坚持把普及法律知识纳入国民教育体系之中，把领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民作为普法重点，把提高从业人员法律素质贯穿于职业准入和职业培训全过程，把大众传媒作为学习和了解法律的特殊工具，把“法律六进”作为掌握法律法规、弘扬法治精神的重要平台，大力开展普法宣传教育，使公民的法律意识和法律素质得到新的提升，在全社会形成了学法、尊法、守法、用法的良好氛围。

　　——机关学法初步形成制度化。通过建立机关普法联络员机制，使各级机关干部学法风气渐趋浓厚；通过设立普法网站（页），推广“每月一讲”、实行“学法学分制”、建立学法QQ群等形式，广大干部的学法热情渐趋高涨；通过新闻媒体开辟的专栏、专版、专题等，法律的普及、服务和引导功能得到更有效发挥；通过建立完善领导干部、公职人员学法用法制度，基本形成了重大决策依法、开展工作靠法、遇到问题找法、解决问题用法的良性机制，提高了各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平。

　　——学校学法初步实现社会化。在全市90余万名中、小学生中全面开展“关爱明天，普法先行”教育活动，使法制教育的人员、时间、内容和效果得到较好落实；建立健全了各类普法服务队伍，实践中发挥了积极作用；出台并实施了“青少年法制教育示范点”创建活动指导标准，全市108个“青少年法制教育示范点”受到表彰；一案一法、以案讲法、现身说法、模拟法庭进课堂、检察官法制校长等，使学校学法初步实现社会化，较好形成青少年法制教育无缝对接，为全市青少年健康成长营造了良好的法治环境。

　　——社区学法初步走向规范化。从居民的生产生活需要出发，围绕居民关心的热点难点问题，结合社区文化建设，全面加强社区法制宣传教育“五个一”建设，推广了社区“一长三员”普法模式，并把组织社区普法大讲堂、建立社区法律服务站、建设社区法治公园、法律广角、法制宣传栏、举行社区法制文艺演出、开展社区“邮法万家”、举办社区法制灯谜竞猜、法制书画展、普法大集等丰富多彩的法制宣传教育和法律咨询服务融入规范化社区建设之中，活跃了社区普法形式，提高了居民学法热情。

　　——农民学法初步呈现多样化。全面推广“一名党员（或普法骨干）联系十户家庭”的农村“1+10”普法模式，认真落实农村法制教育阵地“五个一”建设，大力开展为农村放映一场普法电影（光盘）、举办一场文艺演出和一堂法律知识讲座等活动。以全市举行的“三下乡”活动启动仪式为契机，开展“送法进乡村”活动，提高了全市广大农民学法积极性。

　　——企业学法初步趋于阵地化。在全市规模以上企业普遍设置了一名普法主管领导，建立了职工法律学习室，定期组织企业普法骨干培训。制定“企业依法经营，职工依法维权”的学法用法制度，很多企业和企业职工坚持班前学法、短信学法、法律进班组和以局域网为阵地开展普法工作。制定了“诚信守法企业”创建活动指导标准，并开展创建活动。组织开展了针对流动人员和农民工的法律维权咨询活动。

　　——单位学法初步实行属地化。按照“谁主管、谁负责”和“条块结合，以块为主，属地管理”的原则，将中央、省驻青单位、商业娱乐单位、公共服务单位等全部纳入属地管理，避免了条块分离或无人管理现象，提高了普法覆盖面和知晓率。

　　二、青岛市公众法律素质调查总体状况分析

　　法律素质包括法律认知、法律遵守和法律运用，三个层面互相联系、互相制约、互相促进。我市公众的法律素质情况有了较大改观，现代法律意识的特征已开始形成，91%的公众对法律的认知度比较高，凡事想法、办事依法的意识比较强，“法盲”的比例正在日趋减少。

　　（一）普法工作取得成效，公众法律素质有提升      　

　　一是在法律认知方面，公众的权利意识逐步增强，法治观念渐趋成熟。公众对保护公民权利和与自己利益相关的具体法律法规的法律认知度较高，学习法律知识的主要目的是维权。调查显示，83%的公众认为学习法律知识最主要的目的是为了更好的维护自己的合法权利；当购物时受到保安无理搜查时，仅有5%的公众选择忍让。诸如借钱需要写借条，闯红灯和酒后驾车应当处罚，处理纠纷时要依据法律法规等等，一些基本的法治观念已在公众大脑中形成，79%的公众知道“法律的效力比红头文件大”，公众学习法律的积极性明显增强。

　　二是在法律遵守方面，公众的感性遵守和理性维护基本形成对等。在公众的法治观念中，相对权利而言，对义务的重视程度也是比较高的。调查显示，认为服从和遵守法律是自己应尽义务的占66%，另有近两成公众选择“大家遵守服从法律，我也遵守服从”。这说明公众遵守法律的自觉性比较高，基本形成了权利义务对等的观念。“法律是权威的，如果大家都不守法，社会就会混乱”，这既是通过问卷调查和座谈得出的结论，也是公众法律意识逐步走向成熟的表现。

　　    三是在法律运用方面，公众的维权意识明显好于法律认知和法律遵守。认同法律是保护自己权益的有效手段，是公众运用法律的主要动因。公众倾向于通过合法途径保护自身权益。到法院起诉和找有关部门、人员调解是公众保护合法权益的主要途径，多数公众已经具备了运用法律途径解决问题的意识。调查显示，发现小偷正在偷人东西时，81%的公众选择了报警救援或及时告诉受害者，约有一成的公众表示“冲上去抓小偷”，另有5%的公众则选择“当没看见”。而当家庭发生房产纠纷最好的解决办法，72%的公众选择了协商解决，21%的公众选择了到法院起诉，说明了各级调解组织正在发挥越来越重要的作用。

　　（二）法治环境改善明显，但离公众期望值有差距

　　一是公众对执法机关信任度偏低，对改善法治环境呼声度较高。法律有效实施、司法公正、执法公正等已成为期盼，公众的法律意识已被唤醒。在调查影响青岛市法治水平的突出问题时，有41%的公众认为司法公正的问题没有得到很好解决，44%的公众认为违法行为得不到及时、有效查处，48%的公众认为已经制定的法律不能得到很好实施。由此可见，我市法治环境的满意度水平有较大的提升空间。执法者的个人品质,直接影响着法律在公众心目中的形象。这说明“执法不严,违法不究”只会降低法律在公众心目中的威信，要提高公众的法律意识，必须建立良好的执法、司法环境。

　　二是公众期望继续加大法治工作力度，普法教育形式更加多元。半数的公众认为当前我市公民法律认知和守法水平还比较低，这说明普法工作要加强力度，进一步接地气，掌握公众的法律需求。调查显示，绝大部分公众都是通过大众媒体了解法律知识。其中通过广播、电视了解法律知识的比例高达63%，通过报纸、杂志了解的占46%，通过网络了解的占47%。调查排序同样显示，在“您生活中的法律知识主要来源于”的一栏中，公众的选择排序依次为广播电视、网络、报纸，而通过其他途径获得法律知识的只占四成多一点。由此说明，新闻媒体是宣传法律法规的重要渠道和手段，特别是广播电视的宣传作用最大，最有效。  

　　（三）法律认知程度不高，公众法律素质有欠缺

　　调查显示，我市公众法律素质总体呈现出相对不均衡态势，其中法律运用情况最好，法律遵守情况较好，法律认知情况较低。如在借钱需不需要写借条上，80%的公众认为应当写；而在对“完全民事行为能力、犯罪嫌疑人以及被告”等基本法律名词的认知上，仍有接近半数的公众混淆不清。由此可见，法律认知是公众法律素质中的薄弱环节，在一定程度上制约着法律素质的提高。

　　一是公众对宪法的理解不到位限制其对基本权利的行使。虽然宪法是国家根本大法的观念在公众心中已经比较稳固，但是部分公众对宪法作用的理解相对不足。调查显示，有近40%的公众认为我国最高国家权力机关不是全国人大；在最需要补充哪方面的法律知识中，有28%的公众则选择了宪法及宪法性法律。另外，在座谈中，有相当一部分公众认为宪法是规范国家机关的，与群众关系不大，公民的权利是由具体法律法规保障的。这也表明宪法的宣传教育还有相当大的空间。

　　二是公众对法律的掌握不全面影响其对基本义务的履行。公众对不同类别的法律法规认知水平不均衡且带有明显的选择性，表现在与公众切身利益较远、日常生活接触较少的法律法规和新颁布的法律法规的掌握情况不多、了解较少，对一些虽然生活中常见，但媒体报道少的违法现象不能很好辨认。在最需要补充的法律知识方面，74%的公众选择民法，而选择诉讼法、刑法、行政法、宪法的比例分别为40%、37%、36%和28%，这样的选择充分表达了公众的法律需求，为下一步按需布置普法工作的重点领域和普法途径提供了依据。

　　三是传统观念的影响在相当范围内左右了公众的法律意识。法律认知不足很大程度上影响到法律遵守，尤其是在公众维权意识比较强烈的情况下，法律知识的缺乏可能会导致一些不理智行为。调查显示，在农村和一些弱势群体中，由于不懂法律，不了解相关法律程序等因素，导致这部分人不懂得如何依法维护自己的合法权益。很多参加座谈的同志表示，受中国几千年封建意识以及建国后极“左”思想的影响，人们普遍有一种耻讼、贱讼的观念，部分公众习惯于按传统观念参与社会生活，评判他人与社会、解决纠纷及维护自身权益，不懂法也不愿主动去了解和运用法律。

　　四是法律代理意识的薄弱在一定程度上制约了公众的法律运用。调查显示，现在要办成一件事，27%的公众选择依法办事和找关系“双管齐下”，而单独选择找关系托熟人和请客送礼的达22%；在处理纠纷时，有36%的公众认为人情关系影响较大，认为在法院打赢官司主要靠各种熟人关系的比超过30%。虽然公众表现出强烈的维权意识，但绝大多数公众运用法律感到费时费力、成本太高、不值得，造成这种现象的重要原因是与公众法律运用中代理意识薄弱有关，遇事找熟人、托关系的较多，而通过走诉讼程序、找律师代理、或拨打148免费法律服务咨询电话等途径解决问题的相对较少。

　　三、青岛市公众法律素质调查群体特征比较

　　我们从2000份调查问卷中随意抽出200份，进行了群体特征的比较分析，得出的结论是：

　　一是从性别比较上看，其生理和心理因素起重要作用，法律认知方面男性和女性两者大体相当，法律运用方面男性高于女性，法律遵守方面女性则高于男性。

　　二是从年龄比较上看，各年龄段的法律素质呈橄榄型，其中18-25、26-35、36-45和46-60等四个年龄段群体的法律素质相对较高，而61岁以上和17岁以下两个年龄段群体的法律素质相对较低。这与60前成长阶段所受到的教育不完整和17岁以下社会经历少有关。

　　三是从政治面貌上看，共产党员群体法律素质高于非党员群众，法律素质从政治面貌方面由高到低的排序依次为共产党员、民主党派、共青团员和群众。

　　四是从文化程度上看，学历越高法律素质水平也相对较高，其中高中和专科以上学历的公众具有一定的法律素质，本科以上学历的公众法律素质较高，研究生以上学历的公众法律素质则更高。这种趋势在法律认知方面体现的最为明显，特别是权利义务对等的意识明显较强。

　　五是从职业身份上看，公职人员的法律素质相对较高，非公职人员的法律素质相对较低。五类普法对象的法律素质存在明显差异，领导干部、公务员、企业经营管理人员的法律素质相对较高，社区居民特别是离退休人员的法律素质居中，青少年、农民等群体的法律素质相对较低，而流动人口的法律素质则令人堪忧。

　　六是从户籍性质上看，其法律素质城市高于农村，因为城市的教育资源要好于农村；本地户籍公众的法律素质略高于外地户籍；外来人口中，引进人才的法律素质大大高于农民工。

　　四、青岛市公众法律素质现状成因分析

　　从调查问卷和座谈情况分析结果看，造成我市公众法律素质呈现出多方面、多因素的不平衡状态的主要原因有：

　　（一）商品经济意识还没有深刻融入到公众的思想。很多同志在座谈中表示，商品经济的快速发展已经到了前所未有的高度，但是相当一部分市民的思想观念还始终停留在计划经济的模式下。调查也同样显示，当出现相关问题时，不习惯找自身，不习惯找市场，不习惯依靠自己的力量来解决，而是惯性思维找上级、找政府，上级和政府同样也存在这个问题，总想什么都管，什么都支配，最终结果事与愿违。从商品经济与法和法律意识的相互关系看，商品经济是产生民事法律的客观基础，而计划经济却不能提供民事法律的基础，在它的基础上产生的法律只能起到巩固和确立财产归属权利的作用，这势必导致公民法律意识趋于畸形和残缺不全；从商品经济活动的自身特性看，商品是天生的平等派，遵循的是等价、有偿规律，而计划经济是以服从为特征，崇尚的是经验和个人权威，不可能产生真正的权利平等法律意识。

　　（二）特殊的历史环境因素淡化了公众的法律意识。我国从几千年封建专制社会逐步过渡到现在，经历了一个漫长的变革时期，新中国成立后，又经历了“十年文革”的浩劫。这种特殊的历史环境和某些政策、方针上的失误偏差，致使公众的法律意识受到了一定影响。一是大规模的群众运动和阶级斗争不是依靠法律来规范和约束，因此也就产生了群众对自己创造的、表明自己意志的法律，有时也不太尊重的负作用。二是由于法制建设的主要目的是创造一个稳定的、正常的社会生活秩序，当我们从大规模的暴风骤雨式的阶级斗争转向和平建设社会主义时期后，我们的一些领导同志仍然用“军事进攻”观念来看待法制，用群众运动的方式进行社会主义建设，这同样为公众法律意识的培养和提高增加了难度。

　　（三）文化传统的作用形成了公众对法律信仰的冲击。中华民族是世界上历史最悠久、文化最灿烂的民族之一，有着自己的优秀传统文化。这种传统文化体现在法律方面的显著特征有三个：一是缺乏对权利的逻辑规定和论证，权利观念比较淡薄；二是强化专制主义，权利崇拜观念比较狂热；三是宗族伦理精神和原则渗透影响着法的价值取向，形成的是以家族为本位的法律观念。这种宗族伦理传统使法成为一种伦理道德的附庸，必然产生重人治轻法治的思想，并成为公众法律意识、法律信仰的历史重负。

　　（四）法律生活的失调影响了公众对法律内容的掌握。法律生活是社会生活的重要组成部分，法律生活的协调和谐作用于社会生活质量。建国以来，特别是改革开放以来，我国已制定了大量的法律法规，中国特色社会主义法律体系已经形成，这为我国法律生活的协调起到了重要的保障作用。但要实现法律生活真正意义上的和谐与协调，还要作出艰苦的努力。目前我国的法制还不健全，法律还不是真正完备，法律的渗透性还不太强，法律的触角还没能完全伸展到各个角落，现行的法律法规从内容到贯彻执行还不够严谨，有些地方甚至相互矛盾。在这种情况下，法律应有的权威就会受到削弱，提高公民的法律素质也会受到一定的影响。

　　（五）权力的不当行使弱化了公众对权利的充分主张。通过微信互动和座谈了解，许多同志表示，我市的依法行政能力和水平越来越好，但大环境的影响和外部环境的作用不能忽视，有些方面甚至弱化了公众对权利的充分主张，带来了公权和私权的滥用。一是行使国家权力的官僚主义倾向，诸如工作和生活中出现的门难进、脸难看、事难办等，表现在一些国家工作人员滥用国家权力，侵犯公民权利或是影响公民权利的实现，对人民群众的利益和疾苦视而不见，充耳不闻。二是公民权利的滥用，表现在只顾自身利益，不惜损害国家、集体或他人的利益。三是公民不知道或者不能充分行使公民权利，表现在一些公民由于文化程度和经济条件所限，加之法制宣传教育不到位，使其对法定的选举权、控申权、身份权等许多权利不知道怎样行使。

　　五、提升青岛市公众法律素质水平的对策建议

　　公众法律素质的提升，是一项复杂的系统工程，既有赖于社会主义市场经济和民主政治建设的发展，又有赖于中国特色社会主义法治建设本身的完善，同时，有针对性地普法宣传和法律教育培训，有利于现代法治观念的重塑和构建。综合抽样调查、座谈了解和网络互动情况，提升我市公众法律素质当前应从以下几个方面入手：一是要健全完善富有青岛特色的地方性法规体系，并切实提高立法水平和质量，让公众有法可依、有法可信、有法可尊；二是要提高各级政府和公务人员依法行政的水平和能力，让公众对清明和廉洁政府可托咐、可依靠、可信赖；三是要建立健全强有力的监督制约机制，有效遏制权力腐败和违法违纪现象，让公务人员不想违、不敢违、不乱作为，让公众真正有权抵御权力的澎涨与滥用；四是要强化以人为本和执法为民理念，进一步深化司法体制改革，更好地坚持公平、公正、公开，让公众在享受司法改革红利的同时，心悦诚服地从法、爱法、护法；五是要拓宽普法渠道，丰富普法内容，创新普法方式，营造浓厚普法氛围，让公众在喜闻乐见和潜移默化中接受普法教育，培养守法习惯，抵制不法行为；六是要扎实抓好思想道德和精神文明建设，坚持法制教育与道德建设同步推进，伦理与法理互相支撑，让公众更加理性维护和遵守法律赋予的权利与义务。具体从以下四个大的方面来实践：

　　（一）全面优化法治环境，为提升公众法律素质创造良好条件

　　一是强化科学立法，提高立法质量，把完善地方性法规体系放在更高层次上来谋划。制定完备的地方性法规体系，是提升我市公众法律素质水平的前提和基础。多年来，我市的地方立法工作走过了一个从起步摸索到逐步完善的过程，为全市经济和社会发展提供了良好的法律保障。但随着形势的发展和任务的需要，特别是刚刚闭幕的党的十八届三中全会吹响了新一轮全面深化改革的号角，人民需要更广泛、更充分、更健全的民主，而与之相适应、作保障的法律则需要更加系统、更加配套、更加完善。积极稳妥的制定切合我市实际的地方性法规，仍然是一项十分艰巨的任务，必须坚持高层次、高标准、高要求。在立法意识的树立上，要有权威性、超前度和现代感，符合时代发展，彰显青岛特色；在立法内容的把握上，要处理好局部与全局、当前与长远、地方法与上位法、“刚”与“柔”、实施性与配套性、立新与废改、立法与执法等各方面的关系，突出地域特点，展现本土优势；在立法过程的掌控上，要精心选题、抓好起草、周密协调、严格初审、反复修改、广泛听证、大力宣传，确保立法质量，着力接轨国际，使形成的每一部地方性法规内容合法、结构合理、体例科学、法语规范、切实可行、作用明显，并与国家法律体系相配套，与市场经济相适应，与国际惯例相衔接，与青岛特色相融合，为我市公众树立法律信仰打下良好基础。

　　二是强化职权法定，坚持依法行政，把打造法治政府放在更严标准上来推进。在加快依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，法律在国家经济、政治、文化、社会生活各个领域的作用日益凸显，对政府以及政府官员的法律素质提出了新的更高要求，有依法行政的政府，就一定会有尊法守法的公众，政府的带头作用至关重要，必须从思想上高度重视提高政府依法行政的意识和能力，以及提高政府官员法律素质的重要性和必要性。一要切实转变不符合依法行政的陈旧观念，不断强化“法律面前人人平等”意识，牢固树立“职权法定，权力有限”思想，努力践行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求。二要对政府行政人员进行深入系统的法制宣传教育和依法行政能力培训，把法的本质和精神、权力的来源与行使、依法治国的意义及途径、依法行政的内涵及重要性等内容融入教育和培训之中，增强行政人员法制观念，促使其自觉按法定权限、法定程序实施行政活动。三要坚持依法决策，做到决策程序符合法律规定，决策内容确保公开透明，决策过程力求有序高效，决策论证充分体现民主，决策形成达到科学合理，决策责任具体落实到人。四要建立行之有效的限权机制，严格限制行政自由裁量权，合理界定其权力范围和权力幅度，坚决防止执法犯法的现象。五要按照市场规律和规则进一步减少行政审批项目，把政府该管的事情管好，最大限度放权给企业、社会和中介组织，切实形成“大社会、小政府”局面，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　三是强化权利保障，维护公平正义，把规范司法运行放在更强手段上来落实。党的十八届三中全会指出：“要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，这正面回应了广大人民群众的心声，意味着促进公平正义将进一步提速。一要培养公众以良好的心态来对待公平正义，着力从历史的、相对的、具体的经济社会发展入手，引导公众充分认识实现真正意义上的社会公平正义，是需要经历一个不断向前推进的渐进过程，充分认识绝对的公平正义从来都是没有的，充分认识公平正义只能是具体领域的公平、具体问题的正义。二要通过制度设计和改革加速推进公平正义，健全完善公共财政制度、义务教育和职业教育制度、基本医疗卫生制度、收入分配制度、社会保障制度等，促进基本公共服务均等化，确保权利公平；重点强化政策保障、降低准入门坎、搭建更多平台、疏通上升渠道、激发创造活力，确保机会公平；探索建立一套上下畅通、“左右逢源”、平等相待、乐于接受的运行机制，设计一套公正严明、不偏不倚、科学合理的制度规章，确保规则公平；从收入分配、利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法等方面采取切实措施，逐步做到保证社会成员都能够平等地参与市场竞争，参与社会生活，都能够依靠法律和制度来维护自己的正当权利，确保环境公平。三要筑牢司法机关维护公平正义的最后一道防线，加大司法公开力度，全面推行“阳光司法”，让司法公正成为公众看得见、摸得着、感受得到的东西，以公开透明的司法促进公平正义；进一步优化司法职权配置，改进司法权运行机制，完善司法内部和外部监督制约机制，以健全完善的体制机制促进公平正义；强化职业道德建设，强化执法为民理念，强化教育培训和社会实践、强化纪律作风整肃，以素质过硬的队伍促进公平正义。

　　四是强化法律监督，健全体制机制，把确保依法治市放在更好环境中来实现。监督的意义在于保障依法治国顺利进行，对违法行为进行纠正和惩处，从而维护法律的统一和尊严，保障法律切实有效实施。监督是提高行政机关依法行政和司法机关公正司法的重要保障，是制约权力的有效形式，是防止权力变异与腐败的关键环节。一要尊重法律，把依法执政作为“良法善治”的底线，不能简单地将法治当作一种手段，而是要将它化为一种思维方式，融入到执政的每一个环节。在行政管理方面，继续推进政府职能转变，提升政府公共服务能力，自觉接受法律监督；在行政决策方面，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策后评估等作为重大行政决策的法定程序；在行政执法方面，要重点加强执法规范化建设，创新执法工作机制，提高依法行政的执行力。二要尊重职权，接受人大监督，支持司法独立，一方面要激活人大的法定监督权，推动人大监督权的实质化；另一方面要支持独立司法权的公信力，不搞案件包办，不搞个案监督。三要尊重程序，用遵守程序保障制度落实，将程序理性贯穿于决策、用人的全过程。要切实发挥党的监督、国家权力监督、司法机关监督和社会舆论监督等各种外部监督机制的作用。要在行政执法中引入责任机制，使执法权力与执法责任挂钩，把工作考核由过去主要考经济指标切实转变到考执法责任、考严格实施法律法规、履行法定职责、维护法治统一和政令畅通、创造良好政策环境上来，建立健全执法违法的追究制度和执法过错赔偿制度，进一步完善制约机制。要更好发挥行政复议在执法纠编中的作用对违法或不当的行政行为，坚决依法予以撤销或变更，对行政不作为的，必须责令其限期履行职责。要加强对抽象行政行为和行政决策活动的法律审查，加强规范性文件的法律审查，确保决策的法制化。

　　（二）大力培树法治理念，为提升公众法律素质提供理论支撑

　　一是培养公众的法律信仰，让法律真正走进公众的日常生活。法律必须被信仰，否则形同虚设。法治之路之所以艰难，在很大程度上是公众缺乏对法律的信仰度不高而造成。调查显示，我市之所以有近三成公众在处理纠纷时选择“依靠关系解决问题”，一方面是因为法律知识的欠缺所造成，另一方面与法律信仰的缺失有很大关系，培养公众的法律信仰已成当务之急。一是立法机关要制定系统的、公正的、权威的、稳定的法律法规，并充分发挥其各方面的调节和服务功能，奠定公众信仰法律的基础。二是抓好法律的宣传，借助传统的、现代的各种媒体，以公众喜闻乐见的形式，针对具体的群体、具体的需要，有针对性地开展法律宣传活动，将法律的触角延伸到社会的各个领域、各个层次，既要宣传法律形成的内容、意义和作用，又要宣传懂法护法守法是公众的义务，更要宣传法律面前人人平等的立法本意，让公众真真切切体会到法律的功能和价值，从而自觉树立起对法律的普遍信仰。三是加强执法机关和工作人员的守法观念，严格依法办案，客观理性办事，公平公正执法，让公众实实在在感受到法律的权威和至高无上。四是充分发挥法律在社会主义市场经济基本运行模式中的调节作用，打造公平、自由竞争的环境，让公众不断产生对法律的新认知和新认可，从而激发其法律信仰意识。

　　二是提升公众的权利意识，让维护权利真正成为公众的一种义务。提高公众的法律素质不仅要培养其法律信仰，同时还应不断地提升公众的权利意识。权利是法的内核，公众没有对权利的要求，也就产生不了对法的要求、渴望和信仰。第一，要加强对公众权利意识的宣传和教育，强化公众权利本位的观念，使权利观念深入人心，使每一个公众意识都能认识到最为基本的东西就是权利，对法律的信仰首先应当是对自身权利的信仰，主张个人权利是对国家实现依法治国的应尽义务。第二，要引导公众在行为选择时，依法行事，依法行使权利，不得用非法手段谋取权利，不得超越合法权利的范围，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，而要采用合法方式、按照法定程序行使权利，依法维护自己的正当权益。第三，要强化公众的权利义务对等意识，引导其充分认识“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，从某种程度上讲，权利就是义务，义务就是权利，所尽义务越多，享有的权利越充分，权利和义务密切相连、彼此制约。

　　三是加强公众的道德建设，让道德规范真正成为公众的自律要求。法与道德息息相关，道德素质在公民整个素质结构中占据重要位置，是文明素质的核心和灵魂，是提升法律素质的重要动力。一是各级政府要切实维护和保障公民的基本权利，将以人为本的理念体现于维护公民生存和发展等基本权利的细微之处，不断满足人民群众日益增长的物质生活和精神生活需求，积极营造有利于公民道德建设的社会支持条件。二是运用各种方式和途径，广泛传播道德知识，普及基本道德规范，创新道德建设的制度设计，将外在的道德行为规范转化为人的内在自律要求，使道德宣传教育经常化、制度化、大众化。三是从社会关注的问题入手，坚决遏制工程建设、商贸餐饮、医药卫生、电信通讯、旅游服务、环境保护等方面存在的突出问题，坚决打击制假售假、欺诈经营、偷税漏税等违法行为，不断增强道德建设的感召力、影响力和作用力。四是创新完善精神文明创建标准，创新完善市民公约、社区合约、乡规民约和干部准则、企业规则、学生守则，使道德建设融入公众的日常工作、学习和生活之中。五是开展群众性道德评议活动，将公民道德建设与基层民主自治有机结合起来，紧紧抓住涉及公民切身利益的公共事务，采取耐心疏导、民主讨论、平等交流等方法，引导公民在潜移默化中解决邻里纠纷，化解家庭矛盾，和谐人际关系。

　　四是切实保障公众知情权，让公众在阳光行政环境中真正与政府形成互动。公开透明的行政执法行为和司法行为同样产生“清如水，明如镜”的效果。公众的知情权得到充分保障，对法律的服从便会形成自觉。首先，要强化政府信息公开力度，让公众更充分地了解各种法律、法规、政策，更全面地掌握关乎切身利益的政府重大安排、住房、低保、再就业等方面情况，更有效地监督政府，更自觉地与政府行政行为形成互动。其次，要拓宽信息公开渠道，根据公众的不同年龄、知识结构、行业特点、生活习惯、居住环境等各种因素，拓宽其获取信息的各种渠道，扩大覆盖面，使公众更加方便、快捷、全面地获知信息和反映意愿。第三，要健全完善阅览卷宗制度、听证制度、告知与教示制度、说明理由制度，健全完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿与行政补偿和其他法律救济制度，健全完善社情民意反映制度、专家咨询制度、决策论证制度、监督评议制度、事后问责制度，为公众搭建与政策对话的平台，有效保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　（三）不断创新普法模式，为提升公众法律素质营造浓厚氛围

　　一是更新普法理念，力戒形式，力求效果，努力实现普法功能最大化。普法理念的更新至关重要。不可否认，我市在过去20多年的普法工作中，积累和形成了许多好的经验做法，实践中也发挥了重要作用。但随着形势的发展和任务的需要，有些观点已经落伍，有些思想已经陈腐，有些做法已不合时宜，必须更新理念，转变观念，与时俱进。要力戒以往普法工作中重声势轻攻势、重指标轻达标、重群体轻个体、重知识轻意识、重领导轻引导、重外需轻内需等片面做法。把普法功能的设定从原来主要是“普及法律常识”的定位向全面提升公众法律意识和法律素质的定位转变，着力从培养法律信仰、增强法律意识、提高法律素质等方面下功夫；把普法措施的完善从过去的行政命令式和群众运动式向启发自愿化、方法多样化转变，着力从优化环境、创造条件、营造氛围，引导实现“我要学、我愿学、必须学”等方面用气力；把对普法意义的理解从以往习惯上的狭义理解向更能适应形势发展需要的广义把握上转变，把普法内容的设计安排从条理抽象型向生活服务型转变，着力从贴近公众生活、吻合群众利益、适应职业需要、充满人文关怀、调整社会关系等方面来设计布局。

　　二是创新普法方式，多措并举，多点出击，努力实现普法内容最大化。我市公众法律素质的整体状况仍然存在法律知识和法律行为的结构性缺陷，造成这种状况的主要原因，一方面是公众法律意识的不完善，民商经济类法律认知较强，但实践操作能力不高，私权维权意识较强，但公权利维护和监督意识相对薄弱。另一方面是普法手段比较单一，方法比较落后，形式比较呆板。因此，一是要在传统形式与现代手段的结合上突出现代手段，在抓好摆摊咨询、集中授课、开展竞赛、组织考试等传统普法教育的同时，充分发挥现代传媒的优势和作用，组织、鼓励、引导和支持新闻文化部门，紧紧围绕公众普遍关心的热点、疑点、难点问题，通过以案讲法、以理释法、以艺演法、现身说法等易于接受的形式，普及法律知识，宣传法治精神。二是要在集中教育与经常性宣传上更加突出经常，在不同的场所、不同的时机、以不同的方式，建设一批法制宣传公益设施，制作一批固定的法制宣传标牌和公益广告，编写一批法律故事、法律警语、法律漫画、法律挂图，创作一批法制类文艺作品，推广一批尊法守法和学法用法典型，使法制宣传教育更加潜移默化，实现点滴渗透。三是要在法制教育与法治实践的结合上更加注重法治实践，引导公众积极参与立法活动，领会法律的本意，感悟法律的真谛；引导公众通过旁听、观摩、陪审、调解、监督等途径积极参与执法、司法活动，把执法、司法的过程变为接受法制教育的过程；引导公众积极参与法律维权、纠纷排查等活动，把维护权利和排解纠纷的过程变为掌握法律知识、增强法治意识的过程，使学法、守法、用法观念深植于公众的思想和行为中，实现普法的最大价值。

　　三是健全长效机制，着眼未来，放眼长远，努力实现普法工作常态化。中国特色社会主义法律制度随着实现中国梦的力度和进程在加快完善，而与之相适应的公众法律素质提高，也必将更加具体、更加紧迫、更加艰巨，必须坚定不移地长期抓下去，努力实现法制宣传教育工作的长期化、制度化、常态化。一是要健全完善常态化组织领导体系，以更好的实现党委坚强领导、人大监督有力、政府积极组织、部门通力合作、媒体主动配合、公众广泛参与、社会形成互动。二是要探索形成常态化制约保障机制，把法制宣传教育真正纳入国民素质教育之中，把普法工作的成效真正纳入政府政绩的考评之中，把法律素质掌握情况作为考察各级领导干部和公务员能力水平的主要标准之一，把单位、组织和个人学法守法情况作为评选先进、立功授奖、创建达标的主要条件之一，实行“一票否决”，真正实现以法取人，以法褒奖，以法定升迁。三是要畅通保障常态化财政投入渠道，将法制宣传教育工作经费纳入政府财政预算之中，并根据形势任务需要、物价变化指数、人员增减情况等各方面因素，从经费上予以足额保障。四是要拓展搭建常态化宣传教育平台，在继续办好行之有效的“法律网站”、“法律广场”、“法律大集”、“法律公园”、“法律书屋”、“法律讲堂”等的基础上，拓展搭建更多更好更管用的法制教育平台，使我市的法制宣传教育时时有声、事事有影、处处有行、件件有果，使公众寓教于乐、乐于接受、受之终身。

　　（四）全力推进法治青岛建设，为提升公众法律素质注入不竭动力

　　一要建立法治青岛责任体系，确保法治青岛建设有章可循、有责可究。制定《法治青岛建设纲要》，建立科学的法治建设指标体系。加强科学民主立法，建立立法项目公开征集、公众参与、论证评估、动态调整机制，完善编制立法规划和计划机制，完善具有青岛特色的地方性法规体系和行政规章体系，建立健全立法后评估机制和法规规章长效机制。推进法治政府建设，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，把法律咨询作为党委、政府重大决策的必经程序，普遍建立法律顾问制度，研究建立法律顾员人事制度，完善政府购买法律服务机制。

　　二要健全行政综合执法体制，确保行政执法形成合力、执法到位。改革现有行政执法体制，逐步推进综合行政执法，行政执法重心下移到区市和街道（镇），实行网格化管理，健全城市管理、执法、服务“三位一体”大城管体制。建立行政执法责任追究制，健全行政执法与刑事司法衔接机制。配强城市管理、食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量，健全执法保障制度。

　　三要推进司法体制改革，确保司法活动公开透明、公平公正。建立对非法干预司法活动的备案登记和责任查究制度，建立法院生效判决执行工作联动机制，推行人民陪审员、人民监督员制度，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。废止劳动教养制度，实行轻微刑事案件快速办理机制，发挥拘役刑教育矫治作用，完善社区矫正制度。健全司法救助制度，依法扩大法律援助范围。加强律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务体系建设、职业道德建设和监督管理机制建设，完善其执业保障机制和违法违规执业惩戒制度。

　　总之，要通过我们的艰苦工作和不懈努力，使党委政府工作更具统领性和服务性，使执法司法活动更具权威性和公正性，使法律咨询服务更具主动性和创造性，使公众尊法守法更具自觉性和积极性，以坚定的法律信仰和良好的法律素质，努力开创青岛科学发展的新局面。

　　（来源：《青岛市公众法律素质调查》课题组 ）