近年来在城市法治化进程中的经验教训分析 ----以青岛市为例

   摘要：建设法治城市是贯彻依法治国方略的重要内容。近年来，全国各地在推进城市法治化进程中进行了一些有益尝试，但同时也存在一些值得改进之处。本文以青岛市为例，全面深刻地分析了城市法治化进程中的经验和教训，以期对推动今后的城市法治化进程有所裨益。

   关键词：法治城市  经验  教训

   法治是城市稳定与发展的根本保障，是城市文明与繁荣的重要标尺，是提升城市能级和品质的根本途径。在城市发展步伐不断加快的今天，法治已成为国内外许多城市的不懈追求。是否重视法治，决定了一个城市在时代发展的浪潮中能不能赢得主动、赢得优势、赢得未来。历史和实践已经证明：打好法治这张牌，城市就有可能实现跨越式发展，在城市综合实力的较量中立于不败之地。近年来我国在法治建设方面有了长足的进步，为经济社会发展创造了良好的法治环境。但与依法治国的要求相比，与国外一些先进的法治城市相比，还有一定的差距，还存在很大的提升空间。为进一步把握新的历史机遇，在实践和操作层面深入推进我国城市法治化进程，现以青岛市为例，对近年来在城市法治化进程中的经验教训分析如下。

   一、正确认识法治城市的内涵

   在分析城市法治化进程中的经验教训之前，有必要对法治城市这一概念予以明确。笔者发现，在实践中相当一部分人其中包括直接领导或负责法治城市建设的有关人员，对法治城市的内涵都存在这样那样不够全面正确的认识：一是存在模糊认识，不求甚解，甚至简单地认为法治城市就是普法；二是片面理解，不能系统全面地认识它的内涵，认为法治城市就是立法、行政、司法三大工作，其他的可以忽略不计；三是把法治城市的内涵形式化，认为中国真正实现法治的道路非常漫长，目前的法治城市建设就是做做表面文章，走走形式而已。应该说，上述错误认识直接或间接地影响甚至阻碍了我国城市法治化的进程，因此，在此非常有必要对这一概念予以明确。

法治思想起源于西方社会，发端于亚里士多德的《政治学》中的名言“已成立的法律获得普遍的遵从，普遍遵从的法律本身应该是制定得良好的法律”，即依良法而治。后世的学者、法学家又对法治做出过不同的阐释，但是，无论哪一种学说，均认为法治的核心在于法律对权力和权利的界定，对权力的控制和权利的保障。法治的表现，不仅仅是确立一套健全的法律、制度、体制、规范、程序等，还在于对它们充分有效、持续执行所产生的效果。所谓法治城市，就是城市生活的各个领域的法治化，是指法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位，并实现对城市生活方方面面的综合性控制和管理，从而形成良好、稳定的法律秩序的城市。 城市法治化是一项宏大的社会系统工程，涉及经济、社会、政治、文化、生态等各个方面，包括体制、机制、行为、观念等各项内容，涵盖了从立法、守法、执法、司法及法律监督、法律服务等各个环节，是一项全局性和长期性的系统工程，需有计划、有步骤、有秩序地推进。

   二、城市法治化进程中的经验总结

   2005年，我市在全省先行一步，组织开展了法治区市创建活动试点。2008年，根据司法部、全国和省普法办部署要求，在全市全面开法治城市、法治区市创建活动，成立了由市委副书记任组长的领导小组，工作机构设在市普法办（与司法局的法制宣传处基本是同一工作班子）并制定下发了《青岛市开展法治城市、法治区（市）创建活动的实施意见》，对创建活动提出明确要求，并相继出台了一系列文件，几年来，各项法治建设工作取得显著成效，特别是“法治区（市）”创建工作走在了全省前列，对全省普法依法治理工作的深入开展起到了示范和推动作用。总结这几年城市法治化建设的经验，主要有以下几个方面：

   （一）建立党委领导、政府实施的领导体制

   近年来在我市城市法治化进程中，始终坚持充分发挥党委统揽全局、协调各方的核心作用，建立了党委领导、政府实施的领导体制，各级党委政府把法治创建工作纳入经济社会发展规划，按照'条块结合，以块为主'的属地化管理原则，做到统一部署，统一组织，统一检查，统一考核，使法治创建工作实现了党委政府统一推动。同时，各级各部门及时调整充实法治创建领导机构和办事机构，建立经费保障机制，并单独列入财政预算，为法治创建工作顺利开展提供有力保障。此外，我市把法治创建工作纳入社会治安综合治理的范畴，实行'一票否决'制度，各区市把法治创建工作列入政府重点工作目标考核，实行党政'一把手'或主要领导负总责的责任制，对'法治城市、法治区市'创建的十项任务进行目标责任分解，确定多个牵头部门和责任单位，明确工作职责。各乡镇街道、村庄社区全部落实法治创建责任制，形成一级抓一级，层层抓落实的统一局面。

   （二）形成部门联动、上下互动的工作格局

   开展城市法治化工作，涉及到经济、政治、社会、文化等各个方面，政府一个或几个部门难以承载。我市在法治创建成员单位中建立联络员制度，加强机关部门协调力度。如今年3月启用政务大厅，全市具有行政审批职能的50个部门全部入驻，441项行政审批项目集中办理 '一站式'服务，把审批办理时间较法定时间平均提速58%。根据'法治城市、法治区市'创建工作的任务和要求，分别设立依法行政、公正司法、法制宣传教育、依法经营、基层民主政治建设、依法治教、法治新闻宣传等创建工作协调指导办公室，具体组织相关行业的法治创建工作。创建工作领导小组负责牵头抓总，互动协调地组织开展法治创建，形成以区市行政服务中心为主导，镇街便民服务中心为纽带，村便民服务点为延伸的三级便民服务网络，为整体推进民主法治进程，巩固基层政权发挥重要作用。乡镇和街道、村庄和社区、机关和学校、企业和单位成立法治创建工作领导小组，按照法治创建标准，积极开展创建活动。

   （三）完善科学规范、行之有效的考核监督制度

   为全面、客观、公正地考核评估法治创建工作，制定了法治创建工作自测评估体系、创建考核细则和法治创建标准，形成系统的法治创建考核体系。先后下发《青岛市开展“法治城市”、“法治区市”创建活动的实施意见》、《青岛市创建“法治城市”责任分解》、《青岛市开展“法治区市”创建工作考核办法》，制定并试行“法治机关”、“法治农村”、“法治社区”、“法治学校”、“法治企业”、“法治单位”和“法治区市”等7个创建标准，基本形成了适应“法治区市”创建的制度考核体系，加强了创建工作的监督。今年以来，又编写了《青岛市法治创建考核评估标准（试行）汇编》，修改完善“法治城市、法治机关、法治乡村、法治社区、法治学校、法治企业、法治单位、法治区市”等8个创建标准体系，制定了“法治镇街”和“青少年法制教育示范点”、“诚信守法企业”两个创建活动指导标准，形成完备的制度体系，为推进我市法治化进程奠定了良好的制度基础。

   （四）坚持创建典型、整体推进的有效途径

   青岛市法治创建工作，多年来，始终坚持创建典型并大力推广的路子，取得了较好的效果。2007年总结推广了胶州市、胶南市、市北区试点经验，研究探索了法治城市、法治区市创建的路子和模式，有效地推动了全市法治创建活动有条不紊地开展。2008年，山东省普法办在青岛召开了'法治县（区市）'创建工作座谈会，并于次年3月组成调研组，对青岛开展法治创建工作进行了专题调研，认为青岛市法治创建工作具有很强的典型性、示范性，对全省法治创建工作具有很强的指导意义，值得在全省推广。去年以来，分别在胶州、市南、市北、四方召开了“法治乡村”、“法治社区”、“法治企业”、“法治单位”和“法治区市”创建经验交流会。崂山区、城阳区、黄岛区、李沧区及平度、莱西、即墨等市，也立足自身实际，培养树立典型，推动法治创建全面开展。

   三、城市法治化进程中的教训分析

   虽然我市在城市法治化进程中取得了一些经验，但是，我们清醒地看到，我市城市法治化建设还不能适应我市经济社会发展的新形势、新任务，不能满足人民群众对法治建设的新要求、新期待，与我市的城市功能定位和发展目标不能匹配，与国内其他一些城市相比还有差距。总结近年来城市法治化建设的教训，主要有以下几个方面：

   （一）认识上存在差距，城市法治创建领导体制层次较低

   上世纪八、九十年代，由于法治建设刚刚起步，因此工作重心主要在普法上。这种现象延续至今，许多同志仍然把普法依法治理视为法治建设的重要任务，未能充分认识到法治建设是政治文明建设的重要组成部分，是完善社会主义市场经济的重要举措，是涉及方方面面的社会系统工程。鉴于此，虽然我市启动了法治城市创建工作，有关领导未能及时转变观念，调整思路，仍然把主要精力放在经济建设上，而没有对法治建设给予足够的关注。此外，目前我市把法治城市创建工作放在普法依法治理办公室。实践证明，普法依法治理办公室作为设在市司法局内的二级单位，难以承担组织、指导全市的立法、依法行政、公正司法以及社会管理等工作，明显存在执行力不强、协调力度不够、联动机制难以形成的问题。

   （二）对法治城市创建研究不透，配套制度措施实施不力

我市法治城市创建工作开始于2008年，时值“五五”普法开展中期，由于从理论上对启动法治城市创建的认识不够，对创建的内涵和任务、重点等研究不深不透，导致了实践上出现一定偏差。一是把法治城市创建和普法依法治理工作混为一谈，把法治城市创建工作等同于普法依法治理，甚至仅仅等同于普法，致使法治城市创建工作未能全面深入开展，影响了创建的成效。二是在法治创建的具体措施上仍然沿用普法依法治理的一套路子，虽然也进行了创建法治城市的目标分解，制定了评价体系等，但是由于不够科学、难以掌握、缺少硬性措施等，实际发挥的作用有限。

   （三）立法质量效率有待提高，执行效果不够理想

   多年来地方性立法在推进我市经济社会发展、维护地方社会和谐稳定过程起到了至关重要的作用。但是，我市的地方立法还存在一些突出问题。一是立法科学化民主化程度不高。立法过程中，很难让更多的群众、更多的利益群体、更多的公众通过民主方式参与到立法过程当中来，征求到的多是一些机关事业单位和专家学者的意见，而这些群体未必能正确反映群众的利益诉求。二是一些部门以“权力本位”定义地方立法价值取向，强调本部门的权力，而忽视对权力的制约和对公民权利的保障，造成“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的立法异化。三是地方性法规、规章执行效力不高。立法的价值最终体现在法律的执行力上，据统计有相当数量的地方性法规、规章未能得到切实的贯彻实施，有的法规出台后形同虚设或者只是其中的个别条款发挥了作用，造成了立法资源的极大浪费。四是立法不够及时高效，存在立法空白。当前地方性法规从立项到制定完毕，一般需要经过两年多的时间，耗时长、效率低，显然与我市经济社会快速发展的速度不相适应。面对一些急需立法的情况，很难迅速做出反应，暴露出立法的滞后性。

   （四）法治政府建设存在薄弱环节，基层依法行政问题较多

   总体上看，近年来我市依法行政工作取得了明显进展和显著成效，但仍存在发展不平衡、上紧下松的局面。从行政投诉情况看，近年来行政复议纠错率（包括行政调解）达1/3；从行政诉讼案件看，立案率逐年上升趋势，行政机关败诉率和调解撤诉率仍占较大比重。依法行政存在的问题：一是制度建设有待加强。有的领域实施行政管理还存在制度缺失，制度建设的质量有待提高，特别是制度内容的科学性、针对性和可操作性亟需增强。二是依法决策、依法行政还存在薄弱环节。一些管理部门不严格依照法定权限、法定程序办事的问题依然存在，重大行政决策广泛听取意见、重大行政决策合法性审查、重大行政决策实施后评估等各项制度在落实中时有疏忽，行政决策信息和智力支持系统还比较薄弱。三是基层执法部门有法不依、执法不严、违法不究、执法扰民的现象不同程度的存在，行政监督的制度和机制还需要进一步完善，特别是行政问责落到实处的问题亟待解决。四是许多政府部门信息公开不主动、不充分、不及时，群众的知情权、参与权和监督权还没有真正得到保障。

   （五）社会对两院期望值较大，司法公信力有待进一步提高

   近年来，法院检察院各项工作虽然都取得了新的进展。但是仍然存在以下问题：一是队伍整体素质还有待进一步提高，政治意识、大局意识、为民意识还有待进一步加强。少数法官检察官通过司法手段化解矛盾、罢诉止讼的能力不高，有些法官检察官素质作风较差仍是社会反映的重点问题。二是有的案件仍然存在质量不高、效率低下的问题。三是基层基础仍需进一步夯实。基层法院检察院办案的质量效率不高，案件上诉率、申诉率、发改率和信访率仍占一定比率。四是案多人少的矛盾仍未缓解，特别是执行案件数量仍居高不下，执行难问题依然突出。

   （六）普法工作流于形式，法治环境建设亟待加强

   经过二十年的时间，虽然我市的普法工作取得了明显成效，但仍存在一些薄弱环节和问题。许多群众“信访不信法”，许多社会上的不文明、不守法陋习得不到及时有效纠正，与此有很大关系。主要问题是：一是部分单位对普法工作认识不到位，重视程度不够。有的单位对普法工作有厌倦和松劲情绪，存在着普法工作措施不落实，工作无部署、无检查的状况；有些单位领导干部的带头示范作用发挥不够，带头学法用法的积极性不高。二是法制宣传教育针对性和实效性不强。普法教育形式僵化，经常性宣传工作不到位，法制宣传教育的针对性不强，法制教育和法制实践结合不够紧密，普法教育流于形式。三是普法工作在区域、人群、行业上发展不平衡，存在薄弱环节。

   （七）法治创建主体单一，法治创建氛围不够浓厚

   2008年创建法治城市以来，我市一直没有抓住有利时机，在全社会迅速掀起法治建设的高潮，形成浩大的声势。一是创建主体有限。创建活动未能在社会上全面铺开，没有激起广大市民的参与热情。法治创建的主体仅限于国家机关事业单位，甚至是各级普法依法治理机构的相关人员。二是创建手段单一。从一定意义上讲，当前一些法治创建活动停留在用文件贯彻文件，用会议落实会议上，形式也往往局限于散发宣传单、制作广告牌、普法考试等传统的普法形式上，法治创建的覆盖面有限，影响力和感染力不足。三是法治城市创建的成果未能直接惠及于民。我市的法治城市创建，没有很好地解决一批群众关心的热点难点问题，让人民群众真正感受到法治创建的实惠，因此市民对法治建设的认识有限，感受不深，参与的积极性也不高。　

   结语：至今，建设法治城市在我国已经开展了五年多的时间，总结经验，吸取教训，对于今后城市法治化进程具有重要意义。下一步，要深入推进城市法治化进程，必须做好以下几点：首先，中央包括各地要明确提出把法治城市建设作为城市发展的重要目标之一，转变观念，调整思路，把法治放在更加重要、更加突出的全局性、基础性和战略性地位加以推进。其次，要创新建设法治城市的领导机制，建议采取浙江模式，将建设法治城市领导机构设在党委办公厅，由市委书记任一把手，发挥党委在同级各种组织中的领导核心作用，协调各方依法独立负责、步调一致地开展工作。最后，，要进一步完善法治创建的相关制度体系，明确建设法治城市的总体思路和具体目标，切实将政治生活、经济生活和社会生活全面纳入法治化轨道，努力实现党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、民主政治完善、法律服务质优、监督体系健全的法治目标。